[部门解读][文字解读]《马鞍山市行政规范性文件管理办法》的解读

2025年12月12日，市长葛斌签发《马鞍山市行政规范性文件管理办法》（马鞍山市人民政府令第62号，以下简称《办法》）。《办法》自2026年2月1日起施行。

一、为什么要出台《办法》

近年来，国务院办公厅陆续出台了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》《在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》等重要文件，对科学、民主、依法制定行政规范性文件提出了新要求。2023年12月29日省政府出台《安徽省行政规范性文件管理办法》（以下简称320号令），对规范性文件的制定、备案、清理、信息化管理、监督等工作作出了全面规范。《办法》贯彻“小快灵”的地方立法要求，不刻意追求大而全，坚持问题导向，着力细化我市行政规范性文件制定和管理的关键环节，形成规范性文件全生命周期的闭环管理，对进一步提高我市行政规范性文件的科学性、合法性、合理性具有重要意义。

二、什么是行政规范性文件

不是所有的“红头文件”都是行政规范性文件。《办法》规定，行政规范性文件，是指除市政府规章外，由本市行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。首先排除市政府规章，因为市政府规章属于广义上的法律，受《立法法》《规章制定程序规定》等法律法规调整，有特别的制定程序和管理。其次，必须由行政机关制定，包括各级人民政府及其办公机构（政府办公室）、政府工作部门（比如公安局、发改委等）、派出机关（比如街道办事处）、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（比如一些事业单位），但是，议事协调机构、临时机构和行政机关的内设机构不能制定行政规范性文件。第三，必须依照法定权限、程序制定并公开发布。制定机关必须根据法律法规授予的权限，在自己的职责范围内制定规范性文件，不得越权，制定过程必须履行立项、听取各方面意见、合法性审查、集体审议、公布等程序，保证内容符合法律、法规、规章和国家政策的规定。未公布的文件不能作为行政管理的依据。第四，行政规范性文件的内容应当涉及公民、法人和其他组织权利义务。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、工作计划、人事管理等行政机关内部管理制度通常都不是规范性文件。第五，具有普遍适用性。就特定人和特定事项发布的通报、通知等不是行政规范性文件。第六，具有反复适用性，具体的行政执法决定，比如行政处罚决定书，因为只适用一次，就不是规范性文件。《办法》规定，行政规范性文件实行“三统一”制度，即统一登记、统一编号、统一印发，在正式印发的规范性文件末端有一个编号，通过规范性文件的编号就可以识别是否是行政规范性文件。

行政规范性文件涉及公民、法人和其他组织的权利义务，因此有着严格的管理规范，在制定过程中要充分征求各方面意见，并进行一系列严格的审查评估，发布后要进行备案审查，每2年要进行一次全面清理，全程接受人民群众和国家有关机关的监督，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。
    三、《办法》规定了哪些措施和制度

一是充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、建议权。在立项阶段，要求通过政府网站等媒体向社会公开征集建议，时间一般不少于30日；在起草阶段，要求起草部门按规定征求相关单位、社会公众意见，与企业生产经营活动相关的，还应当按规定听取企业、行业协会商会、律师协会和企业职工代表的意见。为防止征求意见形式化，特别规定对社会公众的征求意见情况、采纳情况应当公开。在公布阶段，规定行政规范性文件应当通过政府公报、政府网站和其他便于公众知晓的方式向社会公布。行政规范性文件一般不得溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权益的除外。为方便群众理解规范性文件，对政策解读的内容和方式都作出了详细规定。在实施阶段，规定公民、法人和其他组织提出意见，可能存在合法性、合理性问题的应当组织规范性文件评估，并作出修改、废止或者继续执行的明确结论。公民、法人或者其他组织认为实施中的规范性文件违法或者不适当的，还可以提出审查建议。

二是完善规范性文件管理体制。县级及以上政府主要负责监督管理；市县（区）政府部门按有关规定负责合法性审查、宏观政策取向一致性审查、基层减负、公平竞争审查、健康影响评估等管理工作；政府部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称部门）负责本部门规范性文件的管理，并在本级人民政府的领导下，具体承担政府规范性文件的起草、实施、评估、清理等工作。明确部门职责分工，形成合力，共同提高规范性文件质量。

三是实现规范性文件全生命周期的管理。从规范性文件的起点立项开始，到制定过程中的起草、审查、决定、公布、备案，到实施后的评估、修改、废止、清理、归档，实现了全生命周期管理。一是加强立项管理。立项对控制文件数量，提高文件质量都有重要意义。《办法》用四条（第十条至第十三条）的篇幅对立项工作的发起、申请、审查、实施及变更进行了详细规定。经批准的项目不得随意变更、终止，经政府同意的，需报司法行政机关备案，未立项的，一般不予制定。二是加强文件评估。在立项阶段开展制定前评估，确保规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性和宏观政策取向一致性，在制度上将可有可无的文件排除，为加强营商环境建设，特别规定制定与企业生产经营活动密切相关的行政规范性文件，应当说明拟设立制度对各类企业、行业可能产生的影响及其程度、范围。在实施后开展评估是为了掌握规范性文件的实施情况及效果，为文件的修改、废止等提供科学依据，《办法》还明确了应当开展后评估的情况。三是明确了修改、废止或者宣布规范性文件失效的情形。规范性文件作为行政管理的重要依据，对公民、法人和其他组织的权利义务有重要影响，必须与时俱进，才能适应不断变化的形式。《办法》规定，规范性文件依据的法律、法规、规章或者上级文件已经修改、废止或者宣布失效的；内容与新的法律、法规、规章、上级文件规定不一致或者相抵触的；不适应全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要的；阶段性任务已完成、调整对象已消失或者调整的法律关系发生重大变化的；备案审查机构提出处理意见的；行政复议机关责令纠正的；实施后评估建议修改、废止的等六种情况下，应当修改、废止或者宣布规范性文件失效。

此外，《办法》未作规定的，应当遵守《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《安徽省行政机关规范性文件管理办法》等国家和省有关规范性文件的管理规定。

《办法》由市司法局起草，公众如需进一步咨询，可以致电市司法局合法性审查科，联系电话：0555-2426324。